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Evaluierungsergänzungsstudie – Klimaschutz und Klimaanpassung im Stadtumbau

Mit der BauGB-Novelle aus dem Jahr 2011 wurden die Themen Klimaschutz und Klimaanpassung in den § 171a BauGB zum Stadtumbau integriert. In Ergänzung zur gemeinsamen Evaluierung der beiden Städtebauförderungsprogramme Stadtumbau Ost und Stadtumbau West untersucht die Studie, inwieweit Belange des Klimaschutzes und der Klimaanpassung im Stadtumbau auf Ebene der Länder und der Kommunen inzwischen Berücksichtigung finden.

Ausgangslage

Der Klimawandel stellt die Städte und Gemeinden in Deutschland vor neue Herausforderungen. Ursachen und Folgen des Klimawandels gilt es sowohl durch Maßnahmen zum Klimaschutz als auch zur Anpassung an Klimafolgen zu begegnen. Auch der Stadtumbau steht vor der Aufgabe, einen Beitrag zur Erreichung der Klimaschutzziele der Bundesregierung und zur Schaffung klimaresilienter Stadtstrukturen zu leisten. Diesen neuen Anforderungen an den Stadtumbau hat der Gesetzgeber mit der Novelle des Baugesetzbuches (BauGB) im Jahr 2011 Rechnung getragen. Mit ihr wurden die Belange des Klimaschutzes und der Klimaanpassung in den § 171a BauGB zum Stadtumbau integriert.

Fünf Jahre nach der „BauGB-Klimanovelle“ und als ergänzende Untersuchung zur gemeinsamen Evaluierung der Städtebauförderprogramme Stadtumbau Ost und West geht die Studie der Frage nach, inwieweit Klimaschutz und Klimaanpassung auf der Konzept- und Umsetzungsebene des Stadtumbaus inzwischen berücksichtigt werden. Ziel der Evaluierungsergänzungsstudie ist es, eine Zwischenbilanz zur derzeitigen Verankerung von Klimaschutz und Klimaanpassung im Stadtumbau zu ziehen und auf dieser Grundlage Vorschläge zur Positionierung des Themas in der Stadtumbaustrategie des Bundes abzuleiten.

Konzept

Der Untersuchungsansatz der Studie gliedert sich in vier Bausteine:

  • Strukturierung des Themas: Darstellung möglicher Handlungsfelder und Ansatzpunkte zur Integration von Klimaschutz und Klimaanpassung in den Stadtumbau.
  • Konzeptanalyse: Untersuchung der Beziehungen zwischen den städtebaulichen und klimabezogenen Konzepten sowie des Stellenwerts von Klimaschutz- und Klimaanpassungsaspekten in den integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzepten.
  • Umsetzungsanalyse: Untersuchung der Programmrichtlinien und -ausschreibungen der Länder sowie der kommunalen Praxis des Stadtumbaus unter den Gesichtspunkten des Klimaschutzes und der Klimaanpassung.
  • Schlussfolgerungen: u.a. Empfehlungen zur Verankerung von Klimaschutz und Klimaanpassung in die Programmstrategie des Bundes.

Die Untersuchung basiert (1) auf einer umfangreichen Literaturauswertung, (2) auf einer Analyse integrierter städtebaulicher Entwicklungskonzepte und klimabezogener Konzepte von 25 Stadtumbaukommunen, (3) auf Telefoninterviews mit den Verantwortlichen für den Stadtumbau auf Ebene der Länder sowie 15 Telefoninterviews mit Kommunalvertretern, (4) auf fünf vertiefenden Fallstudien in den Stadtumbaukommunen Augsburg, Dortmund, Plauen, Remscheid und Speyer sowie (5) auf einem Fachgespräch mit Bundes-, Landes- und Kommunalvertretern und weiteren Akteuren aus Wissenschaft und Praxis.

Inhalte

Handlungsfelder und Ansatzpunkte für Klimaschutz und Klimaanpassung im Stadtumbau

Die Stadtumbauprogramme bieten aufgrund ihrer Zielrichtung erhebliche Chancen, den Herausforderungen durch den Klimawandel zu begegnen. Generell zeigen sich vielfältige Anknüpfungspunkte und Handlungsoptionen zur Integration von Klimaschutz und Klimaanpassung in den Stadtumbau. Maßnahmen der Mitigation und Adaptation können dabei grundsätzlich auf allen drei baulich-räumlichen Handlungsebenen des Stadtumbaus

a) Gebäude (Aufwertung, Umbau und Rückbau)
b) Grün- und Freiflächen (Verbesserung, Neuordnung, Wieder- und Zwischennutzung)
c) Infrastruktur (Anpassung und Sicherung der Grundversorgung)

Berücksichtigung finden.

Bedeutung von Klimaschutz und Klimaanpassung in den Stadtumbauprogrammen der Länder

In der Praxis ist das Vorgehen der Länder bei der Berücksichtigung von Klimabelangen sehr unterschiedlich. Es reicht von einem eigenständigen Programm- oder Förderschwerpunkt im Rahmen des Stadtumbaus (z.B. Hessen oder Sachsen) über die Verknüpfung von Möglichkeiten der EFRE-Förderung mit den Zielen und Mitteln des Stadtumbaus (z.B. Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt oder Thüringen) bis hin zur Betonung kommunaler Hoheiten, d.h. die Kommunen legen selbst die Förderprioritäten fest (z.B. Bayern und Baden-Württemberg), oder des Subsidiaritätsprinzips, also der Nachrangigkeit der Städtebauförderung (z.B. Hamburg).

Auch wenn Klimaschutz und Klimaanpassung im Stadtumbau einiger Länder eine geringe Rolle spielen, bedeutet dies nicht, dass beiden Aspekten in der Stadtentwicklungspolitik des Landes nur ein geringes Gewicht zukommt. Die Belange des Klimaschutzes und der Klimaanpassung haben vielmehr in anderen Politik- und Förderbereichen eine hohe Bedeutung. Die Mittel aus den Stadtumbauprogrammen werden weiterhin prioritär für die Behebung städtebaulicher Funktionsverluste infolge des demografischen oder wirtschaftlichen Strukturwandels eingesetzt.

Entscheidender als die Betonung von Klimaschutz und Klimaanpassung in Förderrichtlinien ist die Frage, welche Bedeutung beiden Aspekten bei der Auswahl von Neuaufnahmen städtebaulicher Gesamtmaßnahmen zukommt. Viele der zurzeit laufenden städtebaulichen Gesamtmaßnahmen sind noch aus einer Zeit vor der „BauGB-Klimanovelle“. Die Praxis der Länder bei der Neuaufnahme von städtebaubaulichen Gesamtmaßnahmen wird zeigen, ob Klimaaspekte im Stadtumbau künftig eine stärkere Rolle spielen werden.

Konzeptionelle Bedeutung von Klimaschutz und Klimaanpassung in Stadtumbaukommunen

Im Idealfall geht ein regionales oder kommunales Klimaschutz- und/oder Klimaanpassungskonzept als sektorales Fachkonzept in ein gesamtstädtisches integriertes Stadtentwicklungskonzept ein. Aus diesem gesamtstädtischen Konzept ist das integrierte städtebauliche Entwicklungskonzept für die Stadtumbaugebietskulisse (sofern dieses nicht schon gesamtstädtische Belange beinhaltet) abzuleiten (oder darin einzubetten). Teilweise liegen für die Gebietskulissen des Stadtumbaus auch integrierte energetische Quartierskonzepte nach dem KfW-Förderprogramm 432 „Energetische Stadtsanierung“ vor. In diesem Fall sollten die Ziele und Maßnahmen des energetischen Quartierskonzeptes in das integrierte städtebauliche Entwicklungskonzept einfließen.

In den untersuchten Stadtumbaukommunen ist dieses idealtypische Bezugssystem der Konzepte untereinander eher die Ausnahme. Die städtebaulichen Entwicklungskonzepte - sei es auf teilräumlicher oder gesamtstädtischer Ebene - stehen oft parallel zu den Klimaschutz- und Klimaanpassungskonzepten. Die inhaltlichen Bezüge zwischen den städtebaulichen und klimabezogenen Konzepten fallen aus folgenden Gründen eher gering aus: zeitliche Gründe (klimabezogene Konzepte sind nach den städtebaulichen Konzepten erarbeitet worden), unterschiedliche Akteure (unzureichende Abstimmung zwischen den Stadtumbau- und Klimaakteuren, die nicht immer identisch sind), räumliche Ebene (Handlungsräume der Konzepte sind nicht deckungsgleich) und unterschiedliche inhaltliche Prioritäten (Schwerpunktsetzung in den Stadtumbaugebieten liegt in der Behebung städtebaulicher Funktionsverluste).

Auch innerhalb der integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzepte für die Gebietskulissen des Stadtumbaus haben die Themen Klimaschutz und Klimaanpassung bislang eher einen indirekten Stellenwert, d.h. auf der Ebene von Problemanalyse und Zieldefinition sind keine direkten Bezüge zum Klimaschutz und/oder zur Klimaanpassung ersichtlich, die Einzelmaßnahmen leisten aber hierzu vielfach einen Beitrag.

Klimaschutz und Klimaanpassung in der kommunalen Umsetzung des Stadtumbaus

In der kommunalen Umsetzung des Stadtumbaus bestehen auf der Einzelprojektebene vielfältige Bezüge vor allem zum Klimaschutz, vereinzelt auch zur Klimaanpassung. Diese reichen von der energetischen Gebäudesanierung im Handlungsfeld Gebäude über die Anlegung von Grünelementen im Handlungsfeld Grün- und Freiflächen bis zur Optimierung und Neuanlage von Fuß- und Radwegen im Handlungsfeld Infrastruktur. Die Praxis zeigt aber auch, dass die Bezüge meist indirekter Art sind und ein integriertes Vorgehen noch fehlt. Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung werden also bisher eher implizit über die üblichen Stadtumbauaktivitäten mit umgesetzt, nur zum Teil verfolgen die Maßnahmen explizit klimabezogene Ziele.

Dabei zeigen sich folgende fördernde Faktoren bei der Integration von Klimaschutz und Klimaanpassung in den Stadtumbau:

  • vorhandenes Problembewusstsein
  • vorhandene politische Prioritätensetzung bzw. Unterstützung
  • vorhandene personelle Ressourcen
  • problemadäquate Organisations- und Akteursstruktur sowie Zusammenarbeit der Akteure
  • vorhandene analytische Grundlagen sowie gesamtstrategische Ausrichtung
  • vorhandene Strategien, die auf Problemlagen der Bürger ausgerichtet sind, Win-Win-Situationen herstellen sowie Top-Down-Ansätze vermeiden, die eindimensional Klima in den Vordergrund stellen

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Klimawandel ist eine gesamtgesellschaftliche Herausforderung und erfordert Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung – auch im Stadtumbau. Nach den Ergebnissen der Studie werden Klimaschutz und Klimaanpassung bislang eher implizit im Rahmen der klassischen Handlungsfelder und Maßnahmen des Stadtumbaus verfolgt, ohne explizit klimabezogene Ziele zu definieren und Einzelmaßnahmen darauf auszurichten. Im Rahmen expliziter strategischer Ansätze spielt die Klimaanpassung im Stadtumbau bisher eher eine untergeordnete Rolle, der Klimaschutz befindet sich dagegen auf einem guten Weg.

Grundsätzlich haben sich die in der Studie benannten Ansatzpunkte für die Integration von Klimaschutz und Klimaanpassung in den Stadtumbau als wichtige Handlungsfelder erwiesen. Für den Erfolg der Maßnahmen ist es wichtig, dass die primäre Stadtumbauaufgabe (Umgang mit städtebaulichen Funktionsverlusten) künftig stärker mit klimarelevanten Belangen abgestimmt wird, um so möglichst viele Synergien zu erzielen. Sowohl in der Erstellung integrierter städtebaulicher Entwicklungskonzepte als auch in der Umsetzung der Stadtumbaumaßnahmen bedarf es einer engeren Zusammenarbeit der relevanten Akteure und Entscheidungsträger. Damit Klimaschutz und Klimaanpassung in den Stadtumbau stärker verankert wird und Potenziale bestmöglich gehoben werden, ist der am Stadtumbau zu beteiligende Personenkreis zu erweitern und um weitere verwaltungsinterne und externe Fachleute zu ergänzen.

Im Rahmen der bisherigen Programmstrategie wird kein wesentlicher Handlungsbedarf sowohl bezogen auf den Klimaschutz als auch die Klimaanpassung gesehen. Der Stadtumbau eröffnet ein breites Spektrum von Zielen, Handlungsfeldern und Maßnahmen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen und hat sich bislang als ein flexibles Instrument erwiesen, um auf unterschiedliche städtebauliche Bedarfe und Herausforderungen zu reagieren. Das bisherige inhaltliche Spektrum von förderfähigen Maßnahmen im Stadtumbau erweist sich auch mit Blick auf den Klimaschutz und die Klimaanpassung als problemadäquat und passgerecht. Es geht primär darum, die sich im Rahmen von multifunktionalen Ansätzen ergebenden Synergien zu Gunsten des Klimaschutzes und der Klimaanpassung zu nutzen. Diese integrierte Betrachtung gilt es jedoch künftig noch konsequenter umzusetzen.

Veröffentlichung

Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.): Klimaschutz und Klimaanpassung im Stadtumbau Ost und West. BBSR-Online-Publikation 11/2016, Bonn, November 2016.

>> weitere Informationen

Auftragnehmer

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war empirica - Forschung und Beratung ag in Kooperation mit Must Städtebau GmbH. Bearbeiter der Studie waren Ludger Baba, Thomas Abraham und Iris Fryczewski von empirica und Dr. Jan Benden von Must

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