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Der Verfügungsfonds - ein Angebot zur kooperativen Zentrenentwicklung

Mit der Einführung des Programms "Aktive Stadt- und Ortsteilzentren" im Jahr 2008 wurde das Angebot zur Einrichtung von Verfügungsfonds als Instrument zur privat-öffentlichen Kooperation in der Städtebauförderung geschaffen.

Ziele

Die Einrichtung eines Verfügungsfonds kann die Aufwertung benachteiligter Zentrenbereiche befördern Die Einrichtung eines Verfügungsfonds kann die Aufwertung benachteiligter Zentrenbereiche befördernStadtzentrum mit Handlungsbedarf für privat-öffentliche Kooperation Quelle: Plan und Praxis

Mit dem Instrument des Verfügungsfonds steht ein hoheitliches Anreizinstrument für die kooperative Unterstützung der Städtebauförderprogramme zur Verfügung, das die folgenden Ziele verfolgt:

  • Aktivierung privaten Engagements und privater Finanzressourcen für den Erhalt und die Entwicklung zentraler Stadtbereiche
  • Herbeiführung und Stärkung von Kooperationen unterschiedlicher Akteure in den Stadt- und Ortsteilzentren sowie in anderen Fördergebieten
  • Stärkung der Selbstorganisation der privaten Kooperationspartner
  • Flexibler und lokal angepasster Einsatz von Mitteln der Städtebauförderung
  • Flexible Umsetzung "eigener" Projekte in Gebieten der Städtebauförderung

Charakteristika

Ein Verfügungsfonds zeichnet sich durch die folgenden wesentlichen Charakteristika aus:

  • Jede Gemeinde, die Mittel aus der Städtebauförderung des Bundes und der Länder erhält, kann einen Verfügungsfonds einrichten.
  • Der Gesamtetat des Verfügungsfonds wird von der Gemeinde jährlich festgelegt.
  • Der Fonds finanziert sich i.d.R. zu mindestens 50 Prozent aus privaten Mitteln und wird zu gleichen Teilen aus Mitteln der Städtebauförderung kofinanziert. Das bedeutet: Jeder Euro, der aus privatem Vermögen in den Verfügungsfonds eingezahlt wird, wird mit dem gleichen Betrag aus dem Etat der Städtebauförderung (Bund, Land, Kommune) bezuschusst.
  • Der Anteil aus Mitteln der Städtebauförderung von Bund, Ländern und Kommunen darf 50 Prozent des Gesamtetats nicht überschreiten. Mit diesem Finanzierungsanteil dürfen ausschließlich investive, investitionsvorbereitende und -begleitende Maßnahmen finanziert werden.
  • Der private Anteil des Verfügungsfonds kann von Akteuren der lokalen Wirtschaft, Grundstücks- und Immobilieneigentümern, Immobilien- und Standortgemeinschaften oder engagierten Privatpersonen akquiriert werden. Es können dafür aber auch zusätzliche Mittel der Gemeinde zur Verfügung gestellt werden. Der private Anteil kann außer für Investitionen und investitionsvorbereitende Maßnahmen auch für nicht-investive Maßnahmen eingesetzt werden.
  • Über die Verwendung der Gelder aus dem Fonds entscheidet ein lokales Gremium in Eigenregie. Grundlage ist ein abgestimmtes integriertes städtebauliches Entwicklungskonzept für das Fördergebiet. Örtlichen Akteurszusammenschlüssen wird somit die Verwendung der Gelder innerhalb eines definierten Rahmens freigestellt.

Grundlagen

Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung (VV) 2017, Artikel 9

  1. Zur stärkeren Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen kann die Gemeinde einen Fonds einrichten, über die Verwendung dessen Mittel entscheidet ein lokales Gremium (Verfügungsfonds). Der Fonds finanziert sich in der Regel bis zu 50 v. H. aus Mitteln der Städtebauförderung von Bund, Ländern und Gemeinden, mindestens zu 50 v. H. aus Mitteln von Wirtschaft, Immobilien- und Standortgemeinschaften, Privaten oder zusätzlichen Mitteln der Gemeinde. Fonds im Programm Soziale Stadt und in besonderen Ausnahme- bzw. Einzelfällen können auch bis zu 100 v. H. aus Mitteln der Städtebauförderung von Bund, Ländern und Gemeinden finanziert werden.
  2. Die Mittel der Städtebauförderung werden für Investitionen und investitionsvorbereitende bzw. investitionsbegleitende Maßnahmen verwendet, im Programm Soziale Stadt zusätzlich gemäß § 171e BauGB.

Umsetzungsrichtlinien und Leitfäden der Länder

Die über den oben genannten Rahmen hinaus gehende Ausgestaltung des Verfügungsfonds ist der jeweiligen Programmkommune überlassen. Einzelne Länder haben für ihre Programmkommunen Umsetzungsrichtlinien bzw. Leitfäden erarbeitet, die auch Aussagen zum Verfügungsfonds enthalten.

Beispiel für den Einsatz eines Verfügungsfonds: Umsetzung eines Lichtmasterplans in Bamberg-Sand Beispiel für den Einsatz eines Verfügungsfonds: Umsetzung eines Lichtmasterplans in Bamberg-SandBeispiel für den Einsatz eines Verfügungsfonds: Umsetzung eines Lichtmasterplans in Bamberg-Sand Quelle: Stadt Bamberg

Anwendungsstand

Im Folgenden werden Ergebnisse aus einer E-Mail-Befragung aller Fördergebiete im Programm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren zum Einsatz des Instruments Verfügungsfonds, die die Bundestransferstelle 2017 durchgeführt hat, dargestellt:

Die E-Mail-Befragung 2017 zum Einsatz des Instruments Verfügungsfonds wurde als Vollerhebung aller Fördergebiete im Programm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren durchgeführt. Es wurden alle 691 Fördergebiete, die im Programmjahr 2016 im Bundesprogramm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren mit laufenden, ruhenden, ausfinanzierten oder abgerechneten Gesamtmaßnahmen aufgeführt sind, angeschrieben und um Mitwirkung bei der Befragung gebeten. Der Fragebogen wurde von 282 Fördergebieten beantwortet (= 40,8 Prozent). Zusätzlich flossen Erkenntnisse aus dem elektronischen Monitoring zur Städtebauförderung sowie aus einer E-Mail-Befragung zum Einsatz des Verfügungsfonds im Programm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren aus dem Jahr 2014 ein, die von der Bundestransferstelle durchgeführt worden war.

  • Die Zahl der im Programm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren eingerichteten Verfügungsfonds kann nur näherungsweise angegeben werden. Es ist jedoch nach Auswertung des elektronischen Monitorings der Städtebauförderung für das Berichtsjahr 2014 und der E-Mail-Befragungen von 2014 und 2017 zum Verfügungsfonds von mindestens 196 eingerichteten Verfügungsfonds auszugehen. Davon haben sich 104 Fördergebiete mit Verfügungsfonds (= circa 53 Prozent) an der Befragung 2017 beteiligt. 80 Fördergebiete, die im elektronischen Monitoring für das Berichtsjahr 2014 einen Verfügungsfonds benannt hatten, haben sich an der Befragung 2017 nicht beteiligt.
  • Aktuell ist in mindestens 37 Fördergebieten kurz- bis mittelfristig die Einrichtung eines Verfügungsfonds geplant, so dass von einer weiteren Erhöhung der eingerichteten Verfügungsfonds ausgegangen werden kann.
  • Prozentual betrachtet werden Verfügungsfonds in bestimmten Ländern (insbesondere im Saarland, in Bayern, Berlin, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Brandenburg) überdurchschnittlich häufig als spezifisches Instrument des Zentrenprogramms in den Fördergebieten eingesetzt. Nominell betrachtet liegen über die Hälfte aller identifizierten Fördergebiete mit Verfügungsfonds in Bayern, Nordrhein-Westfalen und Sachsen. Insgesamt ist die Anwendung von Verfügungsfonds in den Fördergebieten von Landgemeinden und kleineren Kleinstädten geringer ausgeprägt als in den Fördergebieten größerer Kleinstädte, Mittelstädte oder Großstädte.
  • Verfügungsfonds werden häufig nicht direkt zu Beginn einer Fördermaßnahme eingerichtet, sondern erst nach einigen Jahren der Programmumsetzung. Dies deutet darauf hin, dass für die Verantwortlichen in den Programmkommunen ein gewisser zeitlicher Vorlauf nötig ist, um über die Anwendung des Instruments Verfügungsfonds zu entscheiden.
  • Das Instrument Verfügungsfonds wird überwiegend als hilfreich zur Unterstützung der Umsetzung des Zentrenprogramms sowie zur Aktivierung privaten Kapitals eingeschätzt. In jenen Programmkommunen, die bereits einen Verfügungsfonds eingerichtet haben oder dessen Einrichtung konkret planen, fällt die Einschätzung des Instruments deutlich positiver aus als in jenen Kommunen, die bislang keinen Verfügungsfonds eingerichtet haben.
  • Die Einschätzung, ob beim Einsatz des Verfügungsfonds der Aufwand oder Nutzen überwiegt, hängt davon ab, ob vor Ort bereits Erfahrungen mit dem Verfügungsfonds gemacht wurden. Fördergebiete mit Verfügungsfonds schätzen den Nutzen mehrheitlich höher ein als den Aufwand, in Fördergebieten ohne Verfügungsfonds wird der Aufwand höher eingeschätzt als der Nutzen.
  • Der Informations- und Erfahrungstransfer zum Verfügungsfonds hat für die meisten Fördergebiete eine hohe Bedeutung. Mehrheitlich wurde von den Befragten jedoch bislang nicht am Erfahrungstransfer partizipiert. Jene Fördergebiete, die am Erfahrungstransfer partizipieren, haben allerdings deutlich häufiger bereits einen Verfügungsfonds eingerichtet als jene, die bislang nicht am Informations- und Erfahrungstransfer partizipiert haben.
  • Das durchschnittliche jährliche Finanzvolumen der Verfügungsfonds (öffentlicher und privater Anteil) liegt überwiegend zwischen 10.000 und 50.000 Euro.
  • Die überwiegende Mehrzahl der Verfügungsfonds wird zu genau 50 Prozent aus öffentlichen und privaten Anteilen gespeist. Nur in wenigen Fällen wird aus dem kommunalen Haushalt ein Zuschuss zum privaten Finanzierungsanteil beigesteuert. Auch die Zahl der Verfügungsfonds, in denen der private Finanzierungsanteil deutlich höher ist als der öffentliche, ist vergleichsweise gering. In diesen Fällen ist es gelungen, mehr private Gelder zu akquirieren, als ursprünglich vorgesehen.
  • Mit einem Verfügungsfonds werden durchschnittlich etwa drei bis fünf Maßnahmen jährlich umgesetzt. Die Realisierung von mehr als zehn Maßnahmen pro Jahr erfolgt dagegen nur in Einzelfällen. Aus den Verfügungsfonds werden überwiegend Maßnahmen im öffentlichen Raum, Aktivitäten der Öffentlichkeitsarbeit und der Beteiligung sowie (häufiger als in der Vergangenheit) auch die Anschaffung von Wirtschafts- und Ausstattungsgegenständen privater Akteure finanziert (zum Beispiel Werbeanlagen, Markisen, Möblierung für Außengastronomie). Auch nicht-investive Maßnahmen, die ausschließlich aus dem privaten Fondsanteil unterstützt werden, sowie bauliche Maßnahmen an Gebäuden haben eine steigende Bedeutung. Hier werden in jüngster Zeit häufiger auch private Eigentümer unterstützt, während die Förderung von Maßnahmen an öffentlichen Gebäuden mithilfe des Verfügungsfonds rückläufig ist.
  • Das lokale Gremium, das über die Auswahl der Verfügungsfondsprojekte entscheidet, ist in der Mehrzahl der Fördergebiete mehrheitlich von privaten Akteuren besetzt. Nur bei circa 13 Prozent der Verfügungsfonds überwiegen in den Auswahlgremien Vertreter der öffentlichen Verwaltung.
  • Die zahlenmäßige Besetzung der Auswahlgremien ist sehr breit gefächert. Meist sind es zwischen fünf und 14 kontinuierlich teilnehmende Mitglieder, die über die Auswahl der Projekte entscheiden. Die Zahl der Gremien mit einer hohen personellen Kontinuität und die Zahl der Gremien, mit einer mittlerweile veränderten Mitgliederstruktur ist in etwa gleich. Auswahlgremien ohne dauerhaft benannte Mitglieder gibt es nur in Ausnahmefällen.
  • Etwa die Hälfte der Auswahlgremien tagt regelmäßig entweder drei bis fünfmal oder sechs bis zehnmal jährlich, die andere Hälfte nur bei Bedarf.
  • Die Trägerschaft und die organisatorische Abwicklung des Verfügungsfonds liegen zumeist bei der kommunalen Verwaltung oder bei einem durch die Verwaltung beauftragten externen Dienstleister. Teilweise findet eine arbeitsteilige Zusammenarbeit dieser verschiedenen Akteure statt.
  • Die Auswahl der Projekte, die aus dem Verfügungsfonds finanziert werden, erfolgt in etwa 60 Prozent der Fälle mit differenzierten Auswahlkriterien auf der Basis lokaler Vergaberichtlinien, an denen sich die Entscheidung des Auswahlgremiums orientiert. In knapp 49 Prozent der Fälle leitet sich die Relevanz generell aus dem integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzept ab, das als Entscheidungsgrundlage dient.
  • Bei vier Fünftel der Verfügungsfonds erfolgt eine projektbezogene Akquise des privaten Finanzierungsanteils, das heißt es werden ausschließlich jene Projekte umgesetzt, für die es gelingt, gezielt und projektbezogen private Mittel einzuwerben. In einem Fünftel der Fälle erfolgt eine projektunabhängige Akquise, das heißt es werden private Mittel für den Verfügungsfonds eingeworben, ohne dass zuvor konkret feststeht, für welche Projekte die Mittel verwendet werden. In Einzelfällen wurde berichtet, dass die zunächst erprobte projektunabhängige Akquise der privaten Finanzierungsanteile nicht erfolgreich war, so dass inzwischen eine projektbezogene Akquise erfolgt. Die Einnahme der finanziellen Mittel für den privaten Anteil des Verfügungsfonds erfolgt überwiegend durch einmalige Beiträge wie Spenden. Regelmäßige Beiträge wie Mitgliedsbeiträge werden seltener eingeworben. In verhältnismäßig wenigen Fällen wurde angegeben, dass der private Anteil durch kommunale Haushaltsmittel aufgestockt werden muss.
  • Knapp zwei Drittel der Befragten berichten von Problemen oder Hemmnissen, die den Einsatz des Verfügungsfonds erschweren oder behindern. Dies lässt nach wie vor auf Unsicherheiten beim zielgerichteten Einsatz des Instruments schließen. Als größte Herausforderung wird die Akquise des privaten Finanzierungsanteils benannt, zumal dann, wenn projektunabhängig akquiriert wird. Ebenfalls häufig genannt wird ein hoher Steuerungsaufwand für den Verfügungsfonds. Bei der fördertechnischen Abwicklung bereitet vor allem die Unterscheidung zwischen investiven beziehungsweise investitionsvorbereitenden und nicht-investiven Maßnahmen Probleme. Demgegenüber wurde auch von zahlreichen positiven Effekten berichtet. Hierzu gehört vor allem die Verbesserung der Beteiligung privater Akteure an Prozessen der Stadtentwicklung, die Aufwertung des Ortsbildes und Belebung der Zentren sowie die Verbesserung des Images der Fördergebiete nach innen und nach außen.

Quelle: Bundestransferstelle Aktive Stadt- und Ortsteilzentren; Plan und Praxis Berlin; Dr. Christoph Haller, Sebastian Däßler, Laura Hammler, Holger Pietschmann (Bearbeiter): Expertise "Verfügungsfonds im Programm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren“, Zusammenfassung und Erkenntnisse, S. 32ff. Unveröffentlicht

Praxisbeispiele

Beispiele für kommunale Umsetzungsrichtlinien

In der überwiegenden Mehrzahl der Programmkommunen, die das Instrument Verfügungsfonds einsetzen, werden lokale Richtlinien erarbeitet und verabschiedet, in denen konkrete Kriterien und Zuwendungsbedingungen für Mittel aus dem Verfügungsfonds enthalten sind (z.B. Fördergegenstände, räumlicher Geltungsbereich und Geltungszeitraum, Antragsberechtigte und Antrags- und Auszahlungsverfahren etc.). Ausgewählte Beispiele für solche Umsetzungs- und Vergaberichtlinien stellen wir Ihnen hier zur Verfügung:

Werbeplakat für den Verfügungsfonds in Leipzig Werbeplakat für den Verfügungsfonds in LeipzigWerbeplakat für den Verfügungsfonds in Leipzig Quelle: Plan und Praxis, Berlin

Richtlinien der Stadt Radevormwald zur Vergabe von Finanzmitteln aus dem Verfügungsfonds
Verfügungsfondsrichtlinie Radevormwald

Kommunale Richtlinie zur Vergabe von Mitteln aus dem Verfügungsfonds der Stadt Finsterwalde
Kommunale Richtlinie zur Vergabe von Mitteln aus dem Verfügungsfonds

Kommunale Richtlinie zur Vergabe von Mitteln aus dem Verfügungsfonds in Leipzig, Fördergebiet Georg-Schumann-Straße
Informationen der Stadt Leipzig, Fördergebiet Georg-Schumann-Straße

Vergaberichtlinie für den Verfügungsfonds "Historische Innenstadt Minden" (Nordrhein-Westfalen)
Richtlinie zum Verfügungsfonds Minden

Weitere Informationen

Veranstaltungsdokumentation: Dokumentation der Transferwerkstatt "Instrumente des Zentrenprogramms - Erfahrungen aus der Praxis für die Praxis" (April 2015) mit Informationen und Anwendungsbeispielen zum Verfügungsfonds:
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Veranstaltungsdokumentation: Dokumentation der Transferwerkstatt "Verfügungsfonds" (September 2013) mit vertiefenden Informationen zum Thema Verfügungsfonds sowie weiteren Anwendungsbeispielen:
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Veranstaltungsdokumentation: Dokumentation der Transferwerkstatt "Kooperation in Stadt- und Ortsteilzentren" (November 2009) mit vertiefenden Informationen zum Thema Verfügungsfonds sowie weiteren Anwendungsbeispielen:
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Veranstaltungsdokumentation: Dokumentation der Veranstaltung "Workshop kommunale Verfügungsfonds" (Dezember 2014) der HA Hessen Agentur im Hessischen Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz mit vertiefenden Informationen zum Thema Verfügungsfonds sowie weiteren Anwendungsbeispielen:
Dokumentation der Veranstaltung "Workshop kommunale Verfügungsfonds"

Studie "Verfügungsfonds in der Städtebauförderung": Die Studie "Verfügungsfonds in der Städtebauförderung" wurde im April 2013 vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung als Broschüre veröffentlicht. Sie gibt einen Einblick in den Stand der Umsetzung von Verfügungsfonds und führt die Perspektiven von Bund, Ländern und Kommunen zusammen. Die Broschüre bietet eine übergreifende Darstellung und Bewertung der konkreten Ausgestaltung, Funktionsweise und Wirkung von Verfügungsfonds in der Praxis. Darüber hinaus werden Handlungsempfehlungen für eine Weiterentwicklung des Instruments aufgezeigt.

Der Schwerpunkt der Publikation liegt auf Umsetzungsbeispielen zum Einsatz von Verfügungsfonds im Programm "Soziale Stadt". Die dort gesammelten Erfahrungen sind jedoch nur eingeschränkt auf die Verfügungsfonds im Zentrenprogramm übertragbar. Ein wesentlicher Unterschied besteht darin, dass Verfügungsfonds im Zentrenprogramm in der Regel mindestens zu 50 Prozent aus privaten Finanzquellen zu speisen sind.
Verfügungsfonds in der Städtebauförderung

Fragen zum Thema Verfügungsfonds

Haben Sie konkrete Fragen zum Thema Verfügungsfonds? Das Team der Bundestransferstelle steht Ihnen gern zur Verfügung: aktivezentren@planundpraxis.de

Stand: Oktober 2017

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