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Geschichte

Stadterneuerung vor der Verabschiedung des Städtebauförderungsgesetzes

Vorboten der späteren Bund-Länder-Förderung sind die durch einzelne Bundesländer auf den Weg gebrachten ersten Förderprogramme. Sie haben das spätere Leitbild der Sanierung mitbestimmt und damit die Auseinandersetzung um die Kahlschlagsanierung mit beeinflusst. Zu den ersten Bund-Länder-Projekten zählten die Mitte der 1960er Jahre begonnenen Modellvorhaben zur Stadtentwicklung des Bundes und der Länder. Die hier gesammelten Erfahrungen trugen zum Entstehen der erhaltenden Erneuerung bei und beeinflussten die Ausgestaltung des Städtebauförderungsgesetzes.

Eine zentrale Rolle spielte auch das 1. Berliner Stadterneuerungsprogramm aus den frühen 1960er Jahren, in dessen Rahmen das "größte Sanierungsgebiet Europas", Wedding-Brunnenstraße, zum Schauplatz der Durchsetzung von Kahlschlagsanierungskonzepten wurde. Mit dem Koller-Gutachten von 1963 war es aber auch ein frühes Zeugnis für den Übergang zu weniger radikalen Sanierungsstrategien (weitere Informationen unter dem Menüpunkt "Links").

Stadterneuerung nach 1971

Die zweite Phase, eingeleitet mit der großen Finanzverfassungsreform und der Einführung des Art. 104a GG aus dem Jahr 1969 und der Verabschiedung des Städtebauförderungsgesetzes 1971, brachte den Startschuss für die gemeinsame Bund-Länder-Förderung. In der Anlaufphase der Förderung stieß die Anwendung der Sanierungsmaßnahmen in einigen Kommunen erst allmählich auf Widerhall. Rückblickend wird bereits bei den frühen Maßnahmen deutlich, dass die beispielsweise in Berlin erprobte Kahlschlagsanierung in kleinen und mittleren Städten keineswegs unumstritten durchgeführt wurde, sondern vielmehr punktuell und nur für einen kleinen Zeitabschnitt Nachahmer fand.

Die Auseinandersetzung um den Prozess und die Ausrichtung der Stadterneuerung, insbesondere die Debatten um die Ablösung von der Kahlschlagsanierung, lassen sich beispielhaft aus den eingestellten Gute-Praxis-Beispielen "Hannover - Linden-Nord", "Altstadt Hameln" und "Freiburg – Im Grün" ableiten. Wesentliche Impulse für die Diskussion um die Strategie der Stadterneuerung sind durch das Städtetag-Motto von 1971 "Rettet unsere Städte jetzt!", das eher auf eine Verbesserung der Verfügbarkeit von Grund und Boden sowie den Stadtverkehr abzielte, sowie durch das Europäische Denkmalschutzjahr 1975 ausgelöst worden. Als spätes Ergebnis erfolgte die endgültige Abwendung von der Kahlschlagsanierung und die Entwicklung und Umsetzung von Sanierungskonzepten, die stärker das Ziel verfolgten, bestehende Bevölkerungsstrukturen und Bausubstanz zu erhalten.

Weiterhin für die Durchführung der frühen Beispiele von Bedeutung, aber inzwischen kaum mehr beachtet, sind zwei instrumentelle Voraussetzungen, die sich in der frühen Phase des Stadterneuerungsgesetzes erst stärker etablieren mussten. Hierbei handelt es sich erstens um die Rolle der treuhänderischen Träger. Sie hatten teilweise unternehmerische Träger mit ganz anderer Logik als Vorläufer, die mancherorts keine sehr ruhmreiche Rolle spielten. Bei den treuhänderischen Trägern ist eine Professionalisierung auszumachen, die größere Unternehmen mit regionalem oder sogar überregionalem Wirkungskreis hervorbringt. Neben ihnen werden zahlreiche kleinere kommunale Träger gegründet und bleiben lange im Sanierungsgeschäft. Durch die Weiterentwicklung des Sanierungsgeschehens haben sich ihre Aufgaben und Ausrichtung gewandelt, insbesondere in Hinblick auf die Immobilienbewirtschaftung und ihre Planungsansätze.

Zweitens ist die Auseinandersetzung um den Umfang von Vorbereitenden Untersuchungen und Sozialplanungsverfahren zu erwähnen. Hier hat sich beispielsweise bei den Vorbereitenden Untersuchungen in den Anfangsjahren schnell eine Abkehr von sehr aufwendigen und umfassenden Zugängen herausgebildet, so dass diese später stärker problemorientiert durchgeführt wurden. Nicht allein auf die unterschiedlichen Gebietstypen bezogen lässt sich bis heute ansatzweise eine Bandbreite von entsprechenden Zugängen feststellen. Sie reichen von gestalterischen bis zu sozialstrukturell ausgerichteten Herangehensweisen.

Behutsame Stadterneuerung

In den späten 1970er und frühen 1980er Jahren gewinnen in den politischen Auseinandersetzungen um die Sanierung Hausbesetzungen, Bürgerinitiativen, soziokulturelle Projekte und schließlich Partizipationsverfahren an Bedeutung. Die Vorbereitung der Internationalen Bauausstellung in Berlin 1987 und ihre "Zwölf Grundsätze" haben die Leistungsfähigkeit der Behutsamen Stadterneuerung für die Quartiersentwicklung nachgewiesen, zu der weitere Elemente hinzutreten wie die flächenhafte Verkehrsberuhigung, die Sicherung der Zusammensetzung der Gebietsbevölkerung oder auf der Seite der Instrumente die Milieuschutzgebietsfestsetzungen. Aus dieser Epoche stammende soziokulturelle Initiativen und Zentren sind zum Teil noch heute tätig und zu "Institutionen" in Altbauquartieren geworden, die zur Stadtteilidentität und zur Stabilisierung der Quartiere beitragen. Beispiele hierfür sind "Die Motte" in Hamburg Altona, das "Bürgerhaus Stollwerck" in Köln (siehe Gute-Praxis-Beispiel "Köln-Severinsviertel"), der "Mehringhof" und die " Schokofabrik" in Berlin-Kreuzberg oder die Grether-Fabrik in Freiburg/Breisgau (siehe Gute-Praxis-Beispiel "Freiburg - Im Grün").

Besonders im Fokus dieses Stadterneuerungsansatzes lagen die "Gründerzeitquartiere", während andernorts – insbesondere in kleineren Städten – viel stärker frühe städtebauliche Denkmalschutzansätze im Mittelpunkt standen. Parallel zur Internationalen Bauausstellung sind außerdem erste Ansätze einer ökologischen Stadterneuerung (z.B. "Modellvorhaben Block 103" im Sanierungsgebiet "Kottbusser Tor" in Berlin) und zur Großsiedlungserneuerung der 1980er Jahre (vgl. Gute-Praxis-Beispiel "Bremen-Lüssum") entwickelt und umgesetzt worden.

Stadterneuerung nach 1990

Mit all diesen Elementen stand ein Repertoire von differenzierten Strategien zur Verfügung, das nach der Vereinigung mit großem Ressourceneinsatz auf die Städte der neuen Bundesländer übertragen wurde und die Sanierungspraxis dort entscheidend geleitet und geprägt hat. Den komplexen Herausforderungen in den alten und neuen Bundesländern wurde zunächst, trotz der sich geänderten Rahmenbedingungen und der aufgefächerten Handlungsansätze und Zielsetzungen der Stadterneuerung, mit dem Programm "Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen" begegnet.

Schnell wurde aber offensichtlich, dass eine Ausdifferenzierung der Förderbedingungen und Programme notwendig sein würde, um den unterschiedlichen Problemlagen und Herausforderungen in den Kommunen gerecht werden zu können. Bereits ab den frühen 1990er Jahren wurde hierzu, teilweise begleitend zu Sanierungsmaßnahmen, in Ostdeutschland das Programm "Städtebaulicher Denkmalschutz" aufgelegt. Es galt, den Erfolg der Sanierungsmaßnahmen sowie die Handlungsfähigkeit des Programms und den zielgerichteten Einsatz der Fördermittel sicherzustellen. Wichtigste Handlungsleitlinie wurden integrierte Stadterneuerungskonzepte. Die öffentliche Hand beschränkte sich aufgrund abnehmender Fördermittel auf die Umsetzung von wichtigen Schlüsselmaßnahmen und die Aufwertung des öffentlichen Raums bei gleichzeitigem verstärktem Einbezug privater Investitionen. Die geänderte Strategie hat zur Entwicklung neuer Handlungsansätze und zu wichtigen Erfolgen in der Sanierungspraxis geführt; beispielhaft hierfür stehen die Gute-Praxis-Beispiele "Leipzig- Connewitz Biedermannstraße" und "Berlin – Spandauer Vorstadt".

Der intensive Mitteleinsatz und die Ausrichtung der neuen Förderprogramme auf die Problemlagen in den ostdeutschen Städten und Gemeinden haben in westdeutschen Städten bereits ab 1993 teilweise zur die Unterbrechung der Sanierung wegen der wegfallenden Bundeszuschüsse und zu einer reinen Förderung aus Länderförderprogrammen mit höheren kommunalen Eigenanteilen geführt (vgl. hierzu das Gute-Praxis-Beispiel "Seßlach – Historische Altstadt").

Anknüpfend an die gesammelten Erfahrungen vor dem Hintergrund der neuen Herausforderungen und im Zusammenhang mit den in den 1990er Jahren zunächst auf EU-Ebene und schließlich in Nordrhein-Westfalen, Hamburg und Berlin entwickelten Ansätzen von Stadtteilmanagement und Armutsbekämpfung wurde eine Ausdifferenzierung der Förderbedingungen und Programme vorgenommen.

Zusätzlich zu den Programmen "Sanierung und Entwicklung" sowie "Städtebaulicher Denkmalschutz" (ab 1991) wurde so schließlich 1999 das Programm "Soziale Stadt – Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf" aufgelegt. 2002 wurde ein zunächst auf die Nachbesserung von Plattenbauquartieren fokussiertes Instrument weiterentwickelt und als Programm "Stadtumbau Ost" in die Programmfamilie der Städtebauförderung aufgenommen.

Trotz der Ausdifferenzierung der Programme hat sich das Konzept der Behutsamen Stadterneuerung auch in den Altbauquartieren der ostdeutschen Sanierungsgebiete unangefochten durchgesetzt. Diese Differenzierung hat zusammen mit verkürzten Laufzeiten der Förderung, dem stärkeren Einbezug privater Investitionen, besonderen Abschreibungsinstrumenten und der schnellen Ausdehnung der Sanierung auf eine große Zahl von Sanierungsgebieten in den neuen Ländern bei allmählichem Wegfall der Sozialen Wohnungsbauförderung eine Veränderung in der Ausrichtung und Umsetzungspolitik von Sanierungsmaßnahmen ausgelöst. Die Abkehr von den besonders behutsamen Ansätzen der 1980er Jahre wurde in zunehmendem Maße durch Einwände von Beobachtern unterschiedlicher Fachrichtungen der Öffentlichkeit kritisch begleitet und die Ausbreitung von Gentrifizierungstendenzen damit in Verbindung gebracht, die vor allem in einigen größeren Städten zu beobachten sind. Eine wegweisende Entscheidung in der Ausrichtung der Förderprogrammatik war die oben angesprochene Leitlinie der integrierten Konzepte, die die Sanierungspraxis heute stark prägt und zum Erfolg zahlreicher Maßnahmen, insbesondere in den neuen Ländern beigetragen hat. Der integrierte Handlungsansatz ist zu einer anerkannten Strategie geworden, die insbesondere auch für neue Förderprogramme gilt.

Künftige Herausforderungen

Durch neue Förderprogramme, zuletzt durch das Programm "Kleinere Städte und Gemeinden - überörtliche Zusammenarbeit und Netzwerke" (seit 2010), stellt sich die Stadterneuerungspolitik der Aufgabe, kleinere Städte in ländlichen Räumen als Ankerpunkte der öffentlichen Daseinsvorsorge für die Zukunft handlungsfähig zu halten. Der hohe politische Anspruch an die Städtebauförderung wird auch durch das Programm "Aktive Stadt- und Ortsteilzentren" (seit 2008) und die Ausweitung ursprünglich für die Herausforderungen in den neuen Ländern konzipierten Programme auf die alten Bundesländer (Stadtumbau West ab 2004 / Städtebaulicher Denkmalschutz ab 2009) deutlich.

In Zukunft wird die Zahl der Kommunen mit abnehmender Bevölkerung wachsen, wodurch der Umgang mit der Frage einer Konkurrenz zwischen Altbauquartieren und Altstädten sowie der städtischen Peripherie im Hinblick auf zentrale Einrichtungen und Einzelhandel einerseits sowie das Wohnen andererseits stärker in den Fokus rücken. Während zumindest in prosperierenden Regionen im Zuge von Reurbanisierungstendenzen durch die bereits angedeuteten sozialen "Aufwertungstendenzen" bis hin zu einer Gentrifizierung Entwicklungsimpulse ausgelöst werden können, zeigen sich in stark von Migranten geprägten Gebieten, in Altstädten und in schrumpfenden ostdeutschen Städten schwierige Rahmenbedingungen für das Wohnen. Beim Einzelhandel spitzt sich die Situation durch die wachsenden Verkaufsflächen weiter zu, wenngleich sich die Konkurrenzsituation zwischen traditionellen Altstädten und Einkaufsstraßen sowie neuen Zentren auf der "Grünen Wiese" inzwischen weiter ausdifferenziert hat - auch Betreiber von Einkaufszentren suchen innerstädtische Standorte, Nebenlagen "schwächeln" stark, viele ostdeutsche Altstädte verfügen nur eingeschränkt über einen leistungsfähigen Besatz an traditionellem Einzelhandel.

Diese Aufgaben werden in Zukunft von den übrigen Programmen der Städtebauförderung übernommen, ohne dabei auf das konventionelle Sanierungsrecht zu verzichten.

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