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Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt – Entwicklungspotenziale zwischen Daseinsvorsorge, Städtebauförderung und Sozialer Arbeit

Typ: Artikel

Das Bild zeigt fünf Frauen bei der Arbeit an Nähmaschinen.

Quelle: Walter Wahl, KJG

Die Bewahrung und Stärkung des sozialen Zusammenhalts ist eine Aufgabe für Zivilgesellschaft und Politik. Das Städtebauförderprogramm "Soziale Stadt" unterstützt hier, ist aber auf komplementäre Förderstrategien anderer Ressorts, die Bündelung von Ressourcen und übergreifendes Handeln angewiesen. Auch Gemeinwesenarbeit kann hierzu Beiträge leisten. Auf Basis eines Methodenmix soll die Studie zeigen, wie Gemeinwesenarbeit in Quartieren der „Sozialen Stadt“ strukturell verankert ist und was sie leisten kann.

Projektlaufzeit: April 2018 - November 2020

Ausgangslage des Projekts

Mit dem Programm Soziale Stadt sollen Investitionen in städtebauliche Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von Stadt- und Ortsteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf initiiert werden, die auf Grund der Zusammensetzung und wirtschaftlichen Situation der darin lebenden und arbeitenden Menschen erheblich benachteiligt sind. Damit soll ein Beitrag zur Erhöhung der Wohn- und Lebensqualität und Nutzungsvielfalt, zur Verbesserung der Generationengerechtigkeit in den Quartieren und zur Integration aller Bevölkerungsgruppen geleistet werden. Ziel ist es vor allem, den sozialen Zusammenhalt zu stärken und lebendige Nachbarschaften zu befördern. Fördervoraussetzung im Programm Soziale Stadt ist ein integriertes Entwicklungskonzept für ein von der Kommune anhand einschlägiger Indikatoren festzulegendes Fördergebiet sowie die Beteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner und der im Quartier engagierten Akteure. Die Ziele der sozialen Quartiersentwicklung sind so gesteckt, dass zu ihrer Erreichung der gebietsbezogene Ansatz der Städtebauförderung mit individuenbezogenen Ansätzen anderer Fachpolitiken Hand in Hand gehen muss.

Vor Ort wird das integrierte, fachübergreifende Vorgehen durch ein Quartiersmanagement unterstützt, mit dem die Aktivitäten gebündelt und abgestimmt werden und das als Ansprechpartner für die Bewohnerschaft und Mittler zwischen Verwaltung und Quartier fungiert. Angesichts anhaltender Herausforderungen in benachteiligten Quartieren ist es erforderlich, dass alle föderalen Ebenen die Quartiere zukünftig noch effizienter und integrierter unterstützen. Für die Ebene des Bundes hat das Bundeskabinett am 31.08.2016 eine ressortübergreifende Strategie Soziale Stadt "Nachbarschaften stärken - Miteinander im Quartier" beschlossen. Damit verpflichten sich die Ressorts, zukünftig ein besonderes Augenmerk auf benachteiligte Stadtquartiere zu legen und ihre Programme und Ressourcen besonders in diesen Quartieren zu bündeln. Ähnliche Strategien und Ansätze gibt es auf Ebene der Länder und Kommunen.

Bisherige Erfahrungen und die Evaluation zeigen, dass das Programm Soziale Stadt bei der Beseitigung der wohnungs- und städtebaulichen Missstände sehr gute Arbeitet leistet, dies aber teilweise nicht ausreicht, um die Lebenssituation in den Soziale Stadt-Gebieten nachhaltig zu verbessern. Für viele Bewohnerinnen und Bewohner wird die Lebensqualität nach wie vor durch soziale und ökonomische Ausgrenzung eingeschränkt. Zur Beseitigung von Ausgrenzung existieren zwar einzelfallbezogene Hilfesysteme, die teilweise sozialraumorientiert arbeiten und zielgruppenübergreifend handeln, eine vom Einzelfall unabhängige Gemeinwesenarbeit ist aber nicht zur Regelstruktur geworden.

Diese Studie zielt darauf, zu untersuchen, welche Möglichkeiten Kommunen und Quartiere haben, um Gemeinwesenarbeit – insbesondere in benachteiligten Nachbarschaften – strukturell zu verankern. Dabei soll die Gemeinwesenarbeit in ihrer gesamten Breite und Akteursvielfalt untersucht werden. Dem Forschungsverständnis nach werden sämtliche Strategien, die sich ganzheitlich auf den Stadtteil und nicht nur auf einzelne Individuen richten, als Gemeinwesenarbeit verstanden.

Ziel

Die Studie zielt darauf, die strukturelle Verankerung von Gemeinwesenarbeit und sozialraumorientiertem Handeln zur Sicherstellung von sozialer Teilhabe und Daseinsvorsorge und für die Stärkung nachbarschaftlicher Unterstützungsstrukturen, insbesondere in Fördergebieten der "Sozialen Stadt" zu untersuchen. Dabei kommt der Verbindung zur Städtebauförderung und sich daraus ergebenden Synergieeffekten besondere Beachtung zu. Zentrale Forschungsfragen sind:

  • Welche Ansätze von Gemeinwesenarbeit gibt es heute in Soziale Stadt Gebieten? Welche Aufgaben nehmen sie wahr? Welchen Mehrwert haben diese Ansätze für die Bewohnerinnen und Bewohner im Quartier? Welchen Mehrwert haben Kommunen, die Gemeinwesenarbeit strukturell in den Nachbarschaften etablieren?
  • Wer sind die Akteure und Träger von Gemeinwesenarbeit in den Quartieren? Wie unterscheiden sie sich? Gibt es unterschiedliche Schwerpunkte, beispielsweise zwischen den klassischen Trägern sozialer Arbeit und Akteuren im Bereich Planung und Wohnungswesen?
  • Wie kann das Verhältnis von Quartiersmanagement und Gemeinwesenarbeit beschrieben werden? Wo sind die Aufgaben deckungsgleich, wo ergänzen sie sich?
  • Welchen Beitrag kann Gemeinwesenarbeit insbesondere zur Stabilisierung benachteiligter Quartiere und zur Integration aller Bevölkerungsgruppen leisten?
  • Welche Finanzierungsmöglichkeiten gibt es auf unterschiedlichen föderalen Ebenen für die Gemeinwesenarbeit in ihrer ganzen Breite? Welche Bundesressorts bieten konkrete Unterstützungsangebote für kommunale Gemeinwesenarbeit? Wo können Schnittstellen im Sinne einer ressortübergreifenden Zusammenarbeit für benachteiligte Quartiere verbessert werden?
  • Welche sozialraumorientierten Ansätze fallbezogener Hilfen (insbesondere nach SGB) gibt es? Wie können raumbezogene, planerische Ansätze vor Ort mit sozialraumorientierten Ansätzen der fallbezogenen Hilfe zusammengebracht werden? Wo liegen Potenziale und wo Grenzen?
  • Welche stadtentwicklungs- und wohnungspolitischen Instrumente können neben der Städtebauförderung genutzt werden (z. B. Wohnraumförderung, städtebauliche Verträge)?

Konzept

Die Bearbeitung erfolgt mit einem Methodenmix auf der Grundlage von Literaturrecherche, Experteninterviews, einer Befragung in den Programmgebieten, 12 ausgewählten Fallbeispielen und eines sozialrechtlichen Gutachtens.
Ein Projektbeirat mit Expertinnen und Experten aus Forschung und Praxis ist beratend tätig. Folgende Mitglieder wurden berufen:

  • Mara Dehmer, Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband - Gesamtverband, Referentin für Kommunale Sozialpolitik, Berlin (bis 09/2019)
  • Michael Isselmann, Deutscher Städtetag, Vorsitzender der Fachkommission Stadtplanung und Städtebau & Amtsleiter Stadtplanungsamt, Bundesstadt Bonn
  • Prof. Dr. Thomas Klie, Evangelische Hochschule Freiburg, Leiter Zentrum für zivilgesellschaftliche Entwicklung zze
  • Ulrich Kuhn, Geschäftsstelle Netzwerk Soziales neu gestalten (SONG) e.V.; Stiftung Liebenau, Stabsstelle Sozialpolitik, Meckenbeuren
  • Dieter Lehmann, Amtsleiter für Familie und Soziales, Stadtverwaltung Schwäbisch Gmünd
  • Dr. Joachim Rock, Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband - Gesamtverband, Abteilungsleiter Arbeit, Soziales und Europa, Berlin (ab 10/2019)
  • Uwe Seibel, Diakonie Hessen, Fachgruppe Soziale Stadtentwicklung und Gemeinwesenarbeit in der Liga der Freien Wohlfahrtspflege Rheinland-Pfalz und Hessen, Kassel
  • Prof. Dr. Sabine Stövesand, Professorin für Soziale Arbeit, HAW Hamburg
  • Karin Vorhoff, Deutscher Caritasverband, Referatsleiterin Referat Sozialraum, Engagement, Besondere Lebenslagen, Freiburg

Karte der Fallstudienstandorte:

Deutschlandkarte mit Einzeichnung der zwölf Fallstudienstandorte im Rahmen des Projektes "Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt", Stand: Juli 2019 Quelle: location³ Gemeinwesenarbeit (GWA) in der sozialen Stadt - 12 Fallstudien

Ergebnisse

Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt. Entwicklungspotenziale zwischen Daseinsvorsorge, Städtebauförderung und Sozialer Arbeit (Endbericht):
Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt (PDF, 2MB, Datei ist barrierefrei⁄barrierearm)

Rechtsgutachten aus der GWA-Studie:
Kooperation von Quartiersarbeit und Einzelfallhilfen
Möglichkeiten und Verpflichtungen von Eingliederungshilfe und Kinder- und Jugendhilfe
Roland Rosenow, erschienen im Lambertus-Verlag
ISBN 978-3-7841-3291-4

Veranstaltungen

Bundeskonferenz "Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt" am 25. November 2019

Am 25. November 2019 luden das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat und das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung zur Bundeskonferenz „Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt“ ein. Staatssekretärin Anne Katrin Bohle begrüßte die etwa 130 Teilnehmerinnen und Teilnehmer im Refugio Berlin. Anschließend wurden die Ergebnisse aus der Studie „Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt. Entwicklungspotenziale zwischen Daseinsvorsorge, Städtebauförderung und Sozialer Arbeit“ vorgestellt. Die Bearbeitung erfolgte mit einem Methodenmix auf der Grundlage von Experteninterviews, einer Befragung in den Programmgebieten der Sozialen Stadt, zwölf ausgewählten Fallbeispielen und eines sozialrechtlichen Gutachtens. In der abschließenden Podiumsdiskussion diskutierten Vertreterinnen und Vertreter aus kommunaler, Landes-, Bundes- und Trägersicht die vorgestellten Ansätze und Befunde.

Zweite Transferwerkstatt

In der zweiten Transferwerkstatt "Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt" trafen sich am 11. Juli 2019 knapp 20 VertreterInnen aus der Praxis und des Projektbeirates sowie der Bundes- und Landesebene in Berlin, um über die Verankerung von Gemeinwesenarbeit und Quartiersarbeit in der Sozialen Stadt zu diskutieren. Die zweiten sechs von insgesamt zwölf untersuchten Fallstudien erweiterten das Spektrum von Herangehensweisen und Schwerpunkten sowie die Potenziale und Grenzen von Gemeinwesenarbeit im Quartier.

Erste Transferwerkstatt

In der ersten Transferwerkstatt "Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt" trafen sich am 14. Mai 2019 etwa 20 VertreterInnen aus der Praxis und des Projektbeirates sowie der Bundes- und Landesebene in Berlin, um über die Verankerung von Gemeinwesenarbeit und Quartiersarbeit in der Sozialen Stadt zu diskutieren. Sechs von insgesamt zwölf untersuchten Fallstudien bildeten das Spektrum von Herangehensweisen und Schwerpunkten sowie die Potenziale und Grenzen von Gemeinwesenarbeit im Quartier ab. Die Dokumentation der ersten Transferwerkstatt finden Sie hier:

Zweite Sitzung des Projektbeirats

In der zweiten Sitzung des Projektbeirats am 12. Februar 2020 in Berlin wurden die Befunde der Studie „Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt“ bilanziert. Dabei wurden die Hauptbefunde des Rechtsgutachtens zur ressortübergreifenden Verankerung und Regelförderung von Gemeinwesenarbeit nach SGB im Projektbeirat diskutiert. Vorgestellt wurden fünf Formen verbindlicher Kooperation, die sich aus den Leistungsvereinbarungen als Dreh- und Angelpunkt der einzelfallbezogen finanzierten Regelsysteme ergeben. Das Gutachten zeigt mögliche Win-win-Situationen von Einzelfallhilfe und quartiersbezogenen Leistungen: Städtebauförderung konzentriert sich auf die Qualifizierung von Infrastruktur. Gebaute Infrastruktur benötigt aber zusätzlich langfristige zielgruppenübergreifende Angebote und Aktivitäten vor Ort, für deren Betrieb andere Ressorts eingebunden werden sollten.

Anschließend wurden Empfehlungen für Bund, Länder und Kommunen diskutiert, um die Gemeinwesenarbeit in der sozialen Stadt weiter zu stärken und zu verankern. Vor dem Hintergrund der Expertisen aus Wissenschaft, Fachverbänden, Trägern sozialer Dienstleistungen und kommunaler Praxis brachten die Beiratsmitglieder ihre Anregungen ein.

  • Das Quartier wurde als richtige Maßstabsebene für Sozialpolitik, Teilhabe und Integration bestätigt. Die Bedeutung öffentlicher Orte für alle Akteure, die quartiersbezogen arbeiten, ist deutlich zu unterstreichen.
  • Wichtig ist ein sachgerechtes Zusammenführen der (Kern-)Kompetenzbereiche von Quartiersmanagement und Gemeinwesenarbeit. Das Quartiersmanagement hat sich als Instrument für das Zusammenbringen von Akteuren und Netzwerken vor Ort bewährt. Gemeinwesenarbeit hat ein prozesshaftes und parteiliches Aufgabenverständnis mit anderen Zielsetzungen.
  • Eine vernetzte und sozialräumlich integrierte Quartiersarbeit ist als anteilige Regelförderung im Sinne der Daseinsvorsorge und als Beitrag zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse geboten. Das Rechtsgutachten bietet dafür Anknüpfungspunkte und zeigt unterschiedliche Wege auf. Diese sollten von Bund, Ländern, Kommunen und den Interessenvertretungen der sozialen Träger für die Suche nach neuen Förder- und Lösungswegen aufgegriffen werden.
  • Sofern angemessene Förder- und Finanzierungsrahmen auf Bundes- und/oder Landesebene gefunden werden, wird auch eine Diskussion über eine kommunale Gewährleistungspflicht (bei Einhaltung des Konnexitätsprinzips) empfohlen. Hier stellt sich die zentrale Frage nach Pflichtaufgaben und freiwilligen Leistungen.

Eine wichtige Anregung aus dem Projektbeirat betrifft die Abbildung der Wirkung quartiersbezogener Arbeit. Gemeinwesenarbeit und Quartiersmanagement haben sich in den Arbeitszusammenhängen als wichtige Elemente für den sozialen Zusammenhalt erwiesen, sind jedoch gegenüber den großen sozialen Herausforderungen nur unzureichend ausgestattet. Die Überzeugungsarbeit für die Leistungen der Gemeinwesenarbeit zur Verbesserung der Lebensqualität vor Ort ist auf greifbare und kommunizierbare Ergebnisse und Effekte angewiesen, die angesichts des komplexen Wirkungsgefüges der Gemeinwesenarbeit nur schwer aufzuzeigen sind. Damit Gemeinwesenarbeit im Sinne des im Rechtsgutachten angesprochenen state of the art als Qualitätsmerkmal behandelt werden kann, sind die Wirkungen auf individueller (soziale Inklusion und Teilhabe) und räumlicher Ebene (sozialer Zusammenhalt im Quartier) stärker zu dokumentieren und zu belegen. Dabei geht es weniger um ökonomische Betrachtungen, die bislang z. B. bei der Einführung von Sozialraumbudgets dominieren, als explizit um sozial- und stadtentwicklungspolitische Gewinne durch Teilhabe und Kohäsion – im Sinne von Outcome, als Wirkung der sozialen Intervention im Sozialraum, statt Output.

Der Endbericht mit den Ergebnissen der Studie enthält acht Empfehlungen zur strukturellen Verankerung von Gemeinwesenarbeit. Das Rechtsgutachten wird als Buchpublikation veröffentlicht (R. Rosenow: Kooperation von Quartiersarbeit und Einzelfallhilfen. Möglichkeiten und Verpflichtungen von Eingliederungshilfe und Kinder- und Jugendhilfe. Freiburg, Lambertus-Verlag, i. E.).

Erste Sitzung des Projektbeirats

Der Projektbeirat, bestehend aus Experten aus Wissenschaft, Fachverbänden, Trägern sozialer Dienstleistungen und kommunaler Praxis, traf sich am 27. September 2018 in Berlin. Die Sitzung diente dazu, das Grundverständnis von Gemeinwesenarbeit zu diskutieren und insbesondere im Hinblick auf die Potenziale der Regelförderung zu überprüfen.

In der Diskussion mit den Beiratsmitgliedern zum Verständnis von Gemeinwesenarbeit wurde deutlich, dass ein breites, offenes Feld zu vermessen ist, das in der Praxis unter verschiedenen Begrifflichkeiten firmiert: Quartiersarbeit, Quartiersmanagement, Stadtteilkoordination, Nachbarschaftshilfe, Sozialraumarbeit und – vorwiegend in benachteiligten Stadtteilen – Gemeinwesenarbeit. Diese Begriffe sind jedoch nicht synonym zu sehen. Zwei unterschiedliche Perspektiven wurden in der Diskussion insbesondere hervorgehoben:

  • auf den Sozialraum, den Stadtteil explizit bezogene zielgruppenübergreifende Programme und Ansätze, wie z. B. Begegnungsstätten oder Nachbarschaftszentren;
  • zum Sozialraum geöffnete institutionelle Angebote, wie z. B. Schulen oder Familienzentren.

Im Forschungsverständnis im Rahmen dieser Studie wird Gemeinwesenarbeit in ihrer gesamten Breite und Akteursvielfalt betrachtet, somit sämtliche Strategien, die sich ganzheitlich auf den Stadtteil über die einzelnen Zielgruppen und Individuen hinaus richten. Fragestellungen dabei sind:

  • Wie wird Gemeinwesenarbeit in diesem breiten Verständnis in den Quartieren bereits praktiziert? Mit welchen Zielen? Was leistet sie?
  • Welche Weiterentwicklungen in der Gemeinwesenarbeit (insbesondere mit Blick auf das Regelinstrumentarium) gibt es, um auf die besonderen Folgen der räumlichen Bündelung sozialer Problemlagen zu reagieren?

Die Teilnehmenden wiesen darauf hin, dass Gemeinwesenarbeit als langfristig verankerte Strategie für die Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenhalts und die Teilhabe aller einen essentiellen Beitrag leisten kann. Verstanden als Begleitung und Moderation von sozialen Prozessen vor Ort, die dem sozialen Zusammenhalt und der Selbstorganisation und dem Engagement von Bürger/innen dienen, fördert Gemeinwesenarbeit eine Kultur der gegenseitigen Verantwortung und Solidarität. Diese Beteiligungsarbeit erweist sich bezüglich der benachteiligten Gruppen noch als ausbaufähig.

In der Studie wird beispielhaft die Dimension Quartier/Raum als Qualitätskriterium bei Leistungen der Eingliederungshilfe und der Kinder- und Jugendhilfe betrachtet; zwei Themen, die auch im Rahmen eines Rechtsgutachtens zur möglichen Neuausrichtung der Regelförderung untersucht werden. In der Diskussion mit den Beiratsmitgliedern wurde deutlich: Eine integrierte Quartiersentwicklung kann den Blickwinkel auf sozialraumbezogene Programme und Organisationsmodelle aus anderen Ressorts ermöglichen. Erst so lassen sich Strategien entwickeln, wie das Gemeinwesen in einem größeren Zusammenhang gestärkt werden kann.

Auftragnehmer

Dr. Petra Potz
location³ - Wissenstransfer
Binger Str. 23
14197 Berlin
Tel.: +49 30 3974 2603
potz@location3.de
Homepage: www.location3.de

In Zusammenarbeit mit:

Ralf Zimmer-Hegmann
ILS - Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung gGmbH
ralf.zimmer-hegmann@ils-forschung.de

Univ. Prof. Dr. Simon Andreas Güntner
Technische Universität Wien, Department für Raumplanung der Fakultät für Architektur und Raumplanung, Fachbereich Soziologie
simon.guentner@tuwien.ac.at

Roland Rosenow
Referent für Sozialrecht
rosenow@srif.de