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Verfügungsfonds als Instrument der Stadtentwicklung in kleineren Städten und Gemeinden – Bestandsaufnahme und Arbeitshilfe für Kommunen

Ergebnisse

Die Erfassung des Forschungstands zum Instrument Verfügungsfonds als erster Projektbearbeitungsschritt zeigte, dass das Instrument Verfügungsfonds weniger Gegenstand theoretischer Literatur ist. Vielmehr werden Verfügungsfonds in der Städtebauförderpraxis und der Begleitforschung diskutiert.

Umsetzungsstand des Verfügungsfonds

Im Jahr 2019 hatten fast alle Länder das Angebot der Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung aufgegriffen und Verfügungsfonds als mögliches Instrument in ihren Förderrichtlinien aufgenommen. Werden Verfügungsfonds eingerichtet, unterstützen sie diese dementsprechend mit Städtebaufördermitteln. Mehrere Länder geben auch in Arbeitshilfen, FAQ, Informationsblättern oder über die Thematisierung auf Veranstaltungen den Programmkommunen gezielt Hinweise zum Einsatz des Instruments (siehe Links und Veröffentlichungen). In einigen grundsätzlichen Punkten gleichen sich die Förderregeln zum Verfügungsfonds in den Ländern:

  • Als Hauptzielsetzung und Stärke von Verfügungsfonds werden die Aktivierung privaten Engagements und privaten Kapitals sowie eine flexible Projektförderung entsprechend der lokalen Bedarfe gesehen.
  • Die aus Verfügungsfonds finanzierten Maßnahmen müssen den Zielen des Integrierten Handlungskonzeptes bzw. der Fördergebietskonzepte entsprechen.
  • Ein eigens eingerichtetes oder bestehendes Gremium entscheidet über die Mittelvergabe.
  • Mit den Mitteln der Städtebauförderung können investive, investitionsvorbereitende und investitionsbegleitende Maßnahmen finanziert werden. Der Teil der Mittel, der nicht aus der Städtebauförderung stammt (also: Kofinanzierungsmittel, z. B. von privaten Akteuren), kann auch für nicht-investive Maßnahmen eingesetzt werden. Im Programm Soziale Stadt steht generell die Förderung nicht-investiver Maßnahmen im Vordergrund.

Neben den Ähnlichkeiten in der Auslegung der Länder bestehen teils unterschiedliche Herangehensweisen, v. a. im Hinblick auf die Ausgestaltung im Detail. Diese betreffen z. B. die Begrenzung der Förderhöhe, die Frage der verpflichtenden Aufstellung von lokalen Richtlinien oder auch die Einrichtung eines Managements zur Verwaltung des Verfügungsfonds.

Die Auswertung der Monitoring-Daten der Städtebauförderung zum Einsatz von Verfügungsfonds in den einzelnen Städtebauförderungsprogrammen (Stand: 2016) offenbarte hinsichtlich der Anwendung des Instruments in unterschiedlichen siedlungsstrukturellen Ortstypen (Großstadt, Mittelstadt, Kleinstadt, Landgemeinde – siehe BBSR-Kategorisierung) Unterschiede zwischen den Programmen wie auch zwischen den Ländern:

  • Im Programm "Soziale Stadt" kamen Verfügungsfonds überwiegend in Groß- und Mittelstädten zum Einsatz und besonders stark in den Stadtstaaten. Im Vergleich hohe Anteile in Kleinstädten sind in Gesamtmaßnahmen der Länder Bayern, Sachsen, Schleswig-Holstein und Brandenburg zu erkennen.
  • Im Programm "Aktive Stadt- und Ortsteilzentren" wurde fast jeder zweite Verfügungsfonds des Programmbereichs in Kleinstädten umgesetzt oder geplant (insgesamt 44,7 Prozent der Verfügungsfonds im Programm). Auf kleinere Kleinstädte entfielen 13,3 Prozent, auf größere Kleinstädte 31,4 Prozent, auf Landgemeinden noch 4 Prozent der im Programm eingesetzten Verfügungsfonds. In diesem Programm waren die Anteile in Kleinstädten besonders in den Ländern Bayern, Brandenburg, Sachsen und Saarland vergleichsweise hoch.
  • In den Programmen "Städtebaulicher Denkmalschutz Ost und West" befanden sich 65 Prozent der im Programm eingesetzten Verfügungsfonds in Kleinstädten (n=28), 2 Prozent in Landgemeinden und 7 Prozent in Großstädten. Ein verstärkter Einsatz in Kleinstädten ließ sich aus den Daten für Nordrhein-Westfalen, Brandenburg und Bayern ablesen.
  • In den Programmen "Stadtumbau Ost und West" war kein Schwerpunkt nach siedlungsstrukturellem Typ zu erkennen: In Kleinstädten kamen 36,6 Prozent der Verfügungsfonds des Programms zur Anwendung, 7 Prozent in Landgemeinden, 28 Prozent in Mittelstädten und 28 Proeznt in Großstädten. Dabei war in den Ländern Nordrhein-Westfalen, Brandenburg, Bayern und Sachsen ein verstärkter Einsatz in Kleinstädten abzulesen.
  • Das Programm "Kleinere Städte und Gemeinden" findet in Großstädten keine Anwendung, daher ließen sich die entsprechenden Daten nur schwer mit den vorgenannten vergleichen. Zudem waren die Fallzahlen zum Verfügungsfonds insgesamt sehr gering. In Ansätzen ablesen ließ sich ein verstärkter Einsatz in den größeren Kleinstädten. Im Vergleich zu anderen Programmbereichen zeigte sich auch ein hoher Anteil von Verfügungsfonds in Landgemeinden. Betrachtet nach Gesamtmaßnahmen wurden Verfügungsfonds im Programm KSG v. a. in Nordrhein-Westfalen eingesetzt (41,5 Prozent der Kooperationsräume hatten einen Fonds, entspricht 20), zudem hatten 11 Prozent der Kooperationsräume in Bayern einen Verfügungsfonds oder bereiteten einen vor.

Formen der Umsetzung von Verfügungsfonds

Verfügungsfonds in der Städtebauförderung weisen in ihrer konkreten Ausgestaltung eine hohe Vielfalt auf. Diese ergibt sich teilweise aus Unterschieden in den Förderrichtlinien und Ansätzen der Länder. Zudem knüpfen Verfügungsfonds stets an die jeweils individuellen Rahmenbedingungen vor Ort an und werden somit von diesen beeinflusst.

Auf inhaltlicher Ebene lässt sich grob unterscheiden: Zum einen solche Verfügungsfonds, die der Stärkung zentraler Bereiche der Orte dienen und solche, die verstärkt soziale Belange im Fokus haben (letzteres entspricht dem Fondsmodell im Programm Soziale Stadt). Weiterhin zeigen sich Profile nach Art der Finanzierung, d.h. wie die öffentlich-private Gemeinschaftsfinanzierung als Kern des Verfügungsfonds in den Programmen der Städtebauförderung konkret ausgestaltet wird (siehe Abbildung). Dies kann als projektunabhängige Fondslösung (Modell A) oder auch als projektbezogene Kofinanzierung erfolgen (Modell C). Verfügungsfonds können auch mit zusätzlichen Mitteln der Gemeinde gebildet werden (Modell B), z. B. auch zur Anschubfinanzierung (siehe hierzu auch B.B.S.M. 2017). Im Programm Soziale Stadt wiederum können Verfügungsfonds zu 100 Prozent aus Städtebaufördermitteln finanziert werden.

Praxisbeispiele

Zentrale Erkenntnisse zur Anwendung von Verfügungsfonds lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Ziele und Motive: Die betrachteten Verfügungsfonds zielen – auf ihre jeweils individuelle Art und Weise – auf eine Begleitung der Städtebaufördermaßnahme im Sinne einer Belebung bzw. Erlebbarmachung der gebauten Umwelt ab. Privates bzw. bürgerschaftliches Engagement soll für die Ortsentwicklung aktiviert werden, häufig auch um die Identifikation mit und damit die Bindung an die Programmgebiete zu fördern.

Räumlicher Fokus: Die räumliche Ausrichtung der Verfügungsfonds liegt in den betrachteten Praxisbeispielen überwiegend auf den Innenstädten der Kernstädte der Gemeinden. Dies ergibt sich für einige Beispiele auch zwangsläufig aus den Landesvorgaben zur Ausrichtung von Verfügungsfonds: So formulieren die Länder Nordrhein-Westfalen und Brandenburg in ihren Förderrichtlinien explizit eine Zentrenorientierung (Ausnahme: Verfügungsfonds im Programm "Soziale Stadt").

Projekt-/ Maßnahmenarten: Mit den Verfügungsfonds wird ein breites Spektrum an Projektarten unterstützt. In mehreren Beispielen spielen Veranstaltungen (Feste, Theater, Konzerte, Sport) oder Aktionen (z. B. Mitmach-Adventskalender) sehr unterschiedlicher Art eine bedeutende Rolle. In ihnen wird die Möglichkeit gesehen, die gebaute Stadt zum Leben zu erwecken, teils auch neue Assoziationen herzustellen und identitätsstiftend zu wirken. Unter den investiven Maßnahmen finden sich zum einen stadtgestalterische Maßnahmen im öffentlichen Raum, die Eigenheiten hervorheben und Akzente setzen, zum anderen werden Maßnahmen unterstützt, die zwar an Privatgebäuden umgesetzt werden, jedoch zu einer Aufwertung des öffentlichen Raumes beitragen sollen (z. B. Gebäudebeleuchtung). Maßnahmen, die im weitesten Sinne dem Bereich Daseinsvorsorge zuzuordnen wären, zeigen sich nur vereinzelt (z. B. Trinkbrunnen).

Finanzvolumina und Arten der Kofinanzierung: Das Spektrum der Finanzvolumina der Verfügungsfonds ist breit und schwankt teils auch über die Jahre der Laufzeit stark. Die Bandbreite reicht von knapp 800 Euro bis zu 100.000 Euro jährlich. Dies ergibt sich aus den z. T. sehr unterschiedlichen Zielstellungen und Projektarten sowie aus dem ebenfalls teils sehr unterschiedlichen Umfang der Kofinanzierung. Unter den Praxisbeispielen finden sich drei Grundmodelle der Kofinanzierung wieder (siehe Abbildung): die private Kofinanzierung des Fonds (A), die kommunale Kofinanzierung des Fonds (B) sowie die private Kofinanzierung von Projekten (C).

In einzelnen untersuchten Praxisbeispielen sind Eigenleistungen als (anteilige) private Kofinanzierung möglich, d. h. Sach- und Arbeitsleistungen können als geldwerte Leistungen in das Fondsvolumen bzw. die Projektfinanzierung eingehen.

Kommunale Richtlinien: Die Mehrzahl der untersuchten Verfügungsfonds haben zentrale Festlegungen und Orientierungspunkte in kommunalen Richtlinien festgehalten. Die Richtlinien wurden in der Regel gleich mit Beginn des Verfügungsfonds erstellt, oft basierend auf Entwürfen der prozessbegleitenden Büros und/oder auf Richtlinien anderer Kommunen, die auf die individuelle Situation angepasst wurden. Sie stehen jeweils öffentlich zur Verfügung.

Informationsmaterialien: Die meisten Kommunen stellen unterschiedliche Informations- und Begleitmaterialien zu den Fonds zur Verfügung. Typisch sind ein Bereich der städtischen Internetseite, auf der die Fonds beleuchtet werden, ein Flyer, der wesentliche Inhalte der Richtlinie kurz zusammenfasst, sowie ein Antragsformular.

Organisation und Akteure: Als typische organisatorische Konstellation erwies sich eine Kombination aus der Stadtverwaltung (Bauamt und/oder Wirtschaftsförderung), dem lokalen Gremium sowie – meist, aber nicht immer – einem externen Büro (Gebiets- bzw. Kooperationsmanagement oder Sanierungsträger). Die Gremien sind hinsichtlich ihrer Verfasstheit, ihrer Rolle im Prozess (Entscheidungsgewalt) und ihrer personellen Zusammensetzung unterschiedlich ausgestaltet. Ihre Größe reicht von 7 bis zu 14 festen Mitgliedern. In einigen Beispielen sind keine oder nur einzelne private Akteure (Einzelpersonen, zivilgesellschaftliche oder privatwirtschaftliche Organisationen und Netzwerke) vertreten, in anderen soll möglichst ein Querschnitt der lokalen Akteurslandschaft abgebildet werden.

Übergreifende Erkenntnisse: Potenziale und Hemmnisse des Instruments Verfügungsfonds in kleineren Städten und Gemeinden

Verfügungsfonds sind in der Städtebauförderung ein vergleichsweise kleines Instrument. Gleichwohl können sie die Beteiligung privater Akteure unterschiedlicher Art - hierzu zählen Einzelpersonen ebenso wie zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Organisationen und Netzwerke – an Stadtentwicklungsprozessen wirkungsvoll befördern. Mittels Verfügungsfonds wird nicht nur das Spektrum der Möglichkeiten für lokales Engagement in der Stadtentwicklung erweitert. Sie tragen zudem zur stärkeren Wertschätzung dieses Engagements bei, u. a. indem eine echte Übertragung von Verantwortung stattfindet. Besonders bedeutsam sind hierfür die lokalen Gremien, in denen im Idealfall ein Querschnitt der lokalen Akteurslandschaft zusammentrifft. Sie wirken oft als integratives und vertrauensbildendes Forum, in dem nicht nur über die Förderung von Projekten entschieden, sondern vielmehr über die Ortsentwicklung im breiteren Sinne diskutiert wird. Verfügungsfonds können so die Identifikation lokaler Akteure mit der Gemeinde stärken und deutlich über die Städtebauförderung hinaus wirken.

Ein erhebliches Potenzial besteht auch darin, dass Verfügungsfonds eine verhältnismäßig unbürokratische und schnelle Förderung – und somit auch Umsetzung – kleiner Projekte erlauben, die unmittelbar aus lokalen Bedarfen und Wünschen entstehen. Die Kleinstförderungen können zudem einen Lückenschluss in der örtlichen Finanzierungslandschaft leisten, wenn die auf größere bauliche Maßnahmen angelegte Städtebauförderung nicht greift (z. B. weil das Vorhaben zu klein oder zu kurzfristig angelegt ist) und etablierte Sponsoren ein Projekt nicht fördern können oder wollen. Nicht zuletzt tragen die Projekte von Verfügungsfonds oft zur Begleitung größerer Maßnahmen der Städtebauförderung und zur Belebung der baulichen Ortsstrukturen bei.

Programmübergreifend zeigen sich auch Hemmnisse für den Einsatz des Instruments, die in kleineren Städten und Gemeinden angesichts ihrer oft sehr kleinen Verwaltungen und ihrer teils sehr beschränkten finanziellen Ressourcen besonders ins Gewicht fallen. Ein zentraler Faktor sind bürokratische Hürden, die sich aus den Förderrahmenbedingungen ergeben. Für die Gemeinden entstehen daraus teils erhebliche Unklarheiten und Unsicherheiten sowie ein Maß an Aufwand, welches im Hinblick auf die i. d. R. geringen Fördersummen unverhältnismäßig erscheint.

Ein häufiges Problem besteht in Unsicherheiten hinsichtlich der Förderfähigkeit von Maßnahmen sowie deren Einteilung in die Kategorien "investiv", "investitionsvorbereitend" und "investitionsbegleitend". Die Förderregularien werden z. T. als zu einengend eingeschätzt, sodass naheliegende Maßnahmen, die der Erfüllung der Zielstellungen der Gesamtmaßnahme zuträglich wären, nicht – oder nur mit erheblichen Bedenken oder aufwändigen Umwegen – umgesetzt werden können. Dies wiederum ist in den Gemeinden nur schwer an engagierte private Akteure zu vermitteln und kann sich negativ auf ihr Engagement auswirken. Ähnlich verhält es sich mit Anforderungen, die sich durch das Vergaberecht für öffentliche Mittel ergeben und private Akteure schnell überfordern können (z. B. Pflicht zur Einholung mehrerer Vergleichsangebote; baufachliche Prüfungen auch bei kleinen Projekten/Beträgen).

Zentrale Herausforderungen ergeben sich zudem aus der (wahrgenommenen) Anforderung, Kofinanzierungsmittel ausschließlich direkt für den Fonds (also: ohne Projektbezug) einzuwerben. Dies ist in aller Regel mit erheblichem Überzeugungsaufwand gegenüber privaten Akteuren verbunden, der nicht zwingend zum Erfolg führt. Davon unabhängig können – gerade in strukturschwachen Räumen – allgemein Schwierigkeiten bei der privaten Kofinanzierung aufkommen. Im Ergebnis kann die Umsetzung eines Verfügungsfonds somit von zusätzlichen Zuwendungen der Gemeinde abhängen.

Arbeitshilfe "Verfügungsfonds in kleinere Städten und Gemeinden"

Auf Grundlage der Forschungsergebnisse wurde eine Arbeitshilfe entwickelt, die gezielte Hilfestellungen für einen verstärkten Einsatz des Instruments in kleineren Kommunen bietet.

Die Arbeitshilfe richtet sich in erster Linie an kommunale Akteure in kleineren Städten und Gemeinden, die eine Schlüsselfunktion bei der Einrichtung und Umsetzung von Verfügungsfonds in der Städtebauförderung einnehmen; dies sind insbesondere lokale Verwaltungen, Lokalpolitik sowie durch sie beauftragte Dritte. Die Arbeitshilfe soll sie motivieren, Verfügungsfonds im Rahmen ihrer Städtebaufördermaßnahmen aufzulegen. Hierzu werden Mehrwert, Potenziale und Möglichkeitsräume des Instruments dargestellt. Ebenfalls werden Anregungen und konkrete Hilfestellungen für eine zielgerichtete Umsetzung und auf die lokalen Rahmenbedingungen passende Ausgestaltung der Fonds gegeben. Neben textlichen Erläuterungen kommen zahlreiche Grafiken zum Einsatz, konkrete Beispiele aus der Praxis zeigen unterschiedliche Anwendungswege und Musterdokumente bieten unmittelbares Orientierungsmaterial.

Download: Arbeitshilfe (PDF)

Quellen

  • B.B.S.M. Brandenburgische Beratungsgesellschaft für Stadterneuerung und Modernisierung (2017): Verfügungsfonds und Aktionskassen, Vortrag im Rahmen des Städteforums Brandenburg, Arbeitskreistreffen Soziale Stadt am 17.7.2017 in Eberswalde, Zugriff auf den Vortrag (zuletzt 21.3.2019)
  • eBI – elektronische Begleitinformationen zu den Programmen der Städtebauförderung des BBSR, Jahre 2016 und 2017
  • eMo – elektronisches Monitoring zu den Programmen der Städtebauförderung des BBSR zum Berichtsjahr 2016.
  • Förderdaten des Bundes zu den Programmen der Städtebauförderung, BMI 2017.

Zusatzinformationen

Kontakt

Martina Kocks
Christoph Vennemann
Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR)
Referat I 7 - Baukultur und Stadtbaulicher Denkmalschutz
christoph.vennemann@bbr.bund.de


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